Του Γιώργου Κουκούνη*
“Οι βασικές εξουσίες και ευθύνες των τοπικών αρχών πρέπει να καθορίζονται στο Σύνταγμα ή το νόμο”
Ο Ευρωπαϊκός Χάρτης Τοπικής Αυτοδιοίκησης επιβάλλει στα κράτη μέλη του Συμβουλίου της Ευρώπης που τον έχουν επικυρώσει, την υποχρέωση αναγνώρισης της τοπικής αυτοδιοίκησης μέσω νομοθεσίας και όπου είναι δυνατό στο Σύνταγμα. Σκοπός είναι η δημιουργία δεσμευτικού μηχανισμού προστασίας και διαφύλαξης της αυτονομίας των τοπικών αρχών. Το Σύνταγμα της Κύπρου δεν αναγνωρίζει ρητά την αρχή της τοπικής αυτοδιοίκησης, αλλά μάλλον περιέχει γενικές πρόνοιες που αφορούν την συνύπαρξη της Ελληνικής και της Τουρκικής κοινότητας σε επίπεδο τοπικών αρχών. Λεπτομερείς πρόνοιες αναφορικά με τη λειτουργία και τις εξουσίες των Δήμων και Κοινοτήτων υπάρχουν στους περί Δήμων και Κοινοτήτων νόμους, οι οποίοι ρυθμίζουν την ύπαρξη, λειτουργία και τις αρμοδιότητες τους, όμως ελλείπει και από αυτούς η νομοθετική αναγνώριση της. Παρά τη δυνατότητα τροποποίησης του Μέρους ΧΙΙ του Συντάγματος προς το σκοπό αναγνώρισης της αυτονομίας της τοπικής αυτοδιοίκησης και συνεπώς την πλήρη συμμόρφωση της Κύπρου με το άρθρο 2 του Χάρτη, εντούτοις δεν έχουν ληφθεί τέτοια βήματα από τη εκτελεστική και νομοθετική εξουσία μέχρι σήμερα. Επί του παρόντος το Σύνταγμα αναφέρεται στο θεσμό των τοπικών αρχών, στη συνύπαρξη των δύο κοινοτήτων σε επίπεδο τοπικών αρχών, την είσπραξη φόρων, τη χορήγηση αδειών και το πλαίσιο άσκησης των αρμοδιοτήτων των τοπικών αρχών.
Είναι έκδηλο από νομικής θεώρησης ότι η συμμόρφωση της Κύπρου με το άρθρο 2 του Χάρτη είναι περιορισμένη, γεγονός που οφείλεται στην απουσία ρητής αναγνώρισης και προσήλωσης στην αρχή της τοπικής αυτοδιοίκησης, καθώς επίσης και στο ότι οι νομοθετικές πρόνοιες παραχωρούν στην Κυβέρνηση ουσιαστικές εξουσίες παρέμβασης στη διοίκηση των τοπικών υποθέσεων. Αντί αυτού, οι διατάξεις του Συντάγματος και των περί Δήμων και Κοινοτήτων νόμων περιορίζονται στην απαρίθμηση των εξουσιών και των αρμοδιοτήτων των δύο τύπων τοπικής αυτοδιοίκησης στην Κύπρο, των Δήμων και Κοινοτήτων. Συγκεκριμένα, προνοούν γενικά για την εγκαθίδρυση δήμων και κοινοτήτων, την οργάνωση των εκλογών, τη διοίκηση των τοπικών αρχών, την εργοδότηση προσωπικού στη τοπική αρχή, την ιδιοκτησία κινητής και ακίνητης περιουσίας, τη σύνταξη και έγκριση προϋπολογισμών, την επιβολή και είσπραξη φόρων, τελών και δικαιωμάτων. Η επικύρωση του Χάρτη δεν θεωρείται επαρκής αναγνώριση της αρχής της τοπικής αυτοδιοίκησης για τους σκοπούς του άρθρου 2, αφενός λόγω της κατώτερης νομικής ισχύς του Χάρτη και της ερμηνείας της από το Ανώτατο Δικαστήριο σε σχετική απόφαση του. Το Σύνταγμα της Κύπρου υιοθετεί τη μονιστική θεωρία της ενσωμάτωσης των διεθνών Συνθηκών και Συμβάσεων στο εσωτερικό δίκαιο. Υπάρχει μόνο μια απόφαση του Ανώτατου Δικαστηρίου που αναφέρεται στην αποδοχή και εφαρμογή του Χάρτη. Συγκεκριμένα είναι η υπόθεση In re Antis Pantelides and others v. Andrea Leantzi, στην οποία αποφασίστηκε ότι ο Χάρτης δεν ήταν αυτό - εκτελεστός και γι’ αυτό δεν έχει ανώτερη ισχύ από το εσωτερικό δίκαιο. Το γεγονός ότι ο Χάρτης επικυρώθηκε με νόμο, από μόνο του δεν τον καθιστά αυτό – εκτελεστή Σύμβαση. Από το γράμμα και το περιεχόμενο του κρίθηκε ότι είναι έκδηλο το γεγονός αυτό, αφού δεν έχει σαν άμεσο αντικείμενο την αναγνώριση και προστασία προσωπικών δικαιωμάτων και ελευθεριών. Σύμφωνα με την απόφαση στην υπόθεση Malachtou v. Armefti, μια Σύμβαση για να είναι εφαρμόσιμη, θα πρέπει να είναι αυτό – εκτελεστή. Αυτό – εκτελεστές είναι οι πρόνοιες των διεθνών Συνθηκών και Συμβάσεων που παρέχουν δικαιώματα και επιβάλλουν υποχρεώσεις χωρίς την ανάγκη αυτές να περιλαμβάνονται σε ξεχωριστό νομοθέτημα.
Από την ανωτέρω ερμηνεία προκύπτει ότι ο Χάρτης τοποθετείται στον πυθμένα της ιεραρχίας του νομικού συστήματος της Κύπρου και συνεπώς δεν επιτρέπεται η επίκληση του με σκοπό την αναγνώριση αποτελεσματικών διασφαλίσεων της αρχής της τοπικής αυτοδιοίκησης. Γι’ αυτό και το Κογκρέσο των Τοπικών και Περιφερειακών Αρχών του Συμβουλίου της Ευρώπης στη σχετική Σύσταση του για την Τοπική Δημοκρατία στην Κύπρο, εξέφρασε την ανησυχία του για την αδυναμία και αβεβαιότητα της νομικής βάσης, όσον αφορά τις εξουσίες και τις ευθύνες των τοπικών αρχών, τις συνθήκες κάτω από τις οποίες ασκούνται, καθώς επίσης στην απουσία συνταγματικών διασφαλίσεων. Συγχρόνως κάλεσε τις Κυπριακές Αρχές να εξασφαλίσουν την άμεση εφαρμογή του Χάρτη στο εσωτερικό νομικό σύστημα και ιδιαίτερα να του δοθεί η δέουσα θεώρηση στις δικαστικές διαδικασίες. Επιπρόσθετα, να παράσχουν σαφή αναγνώριση της νομικής, και αν είναι δυνατό, της συνταγματικής θέσης των τοπικών αρχών για αυτονομία και ενδυνάμωση του ουσιαστικού τους ρόλου στη διαχείριση των τοπικών υποθέσεων.
*Δικηγόρου στη Λάρνακα